作者 馬天平

城鄉二元結構，是中國現代化進程中長期存在的深層次體制性矛盾。它不僅體現在個人收入、公共服務等顯性差距上，更根植于土地、資本、勞動力等要素配置的制度性分割中。2022年以來，廣東以“百縣千鎮萬村高質量發展工程”(以下簡稱“百千萬工程”)為抓手，在體制機制層面進行改革探索，為推進城鄉融合共同富裕、破解城市周邊農村“燈下黑”，提供了一個基于中國自身制度架構的實踐解決方案。

提升跨部門治理效能

城鄉二元結構，是我國現代化進程中繞不開的深層次治理難題，它如同一條無形的鴻溝，不僅割裂了城鄉發展的整體性，更成為制約共同富裕的關鍵瓶頸。各地方政府部門本應為城鄉發展提供制度保障與公共服務，但囿于部門利益與“條塊分割”體制，其政策之間有時相互掣肘，形成“分割壁壘”，導致資源錯配與效率損失。

廣州米埗村

廣東“百千萬工程”精準把握這一治理痛點，在組織架構上進行突破性創新，將“百千萬工程”指揮部這一關鍵中樞設立于黨委系統，從根本上擺脫了單一行政部門的職能局限，賦予其超越部門利益的權威性與統籌全局的綜合性。這一架構設計，讓指揮部能夠跳出“部門視角”，以推動城鄉融合發展為整體目標，打破部門之間的壁壘，有效整合自然資源、住房城建、農業農村、文化旅游、財政、金融等諸多部門的政策工具、資金資源與人才力量，形成推動城鄉融合發展的強大合力。

環南昆山—羅浮山縣鎮村高質量發展引領區（廣州片區）流溪溫泉廣場驛站

以環南昆山—羅浮山縣鎮村高質量發展引領區(廣州片區)為例，過去因產權、規劃、管理權分屬不同部門而長期閑置的公共資產，如因部門標準不一而難以整體開發的山水資源等，在指揮部的協調下快速盤活。這實質上是用黨政體系的組織權威，對沖并消解了“條塊分割”造成的組織成本，讓跨部門協同從“被動配合”變為“主動作為”，為城鄉資源要素的重新組合清除障礙。

從“單向虹吸”變為“雙向哺育”

傳統城鄉二元結構下，經濟發展的要素流動呈現“單向虹吸”特征。其根源在于，農村的要素報酬率長期低于城市，導致農村的勞動力、資金、土地增值收益等大量流向城市，而城市優質要素卻難以有效進入農村。

廣東的實踐，正在打破這一傳統路徑。其核心是通過城鄉空間功能的融合與重構，深度挖掘并整合鄉村獨有的空間要素稟賦(如優良空氣、靜謐環境、自然景觀、農耕文化等)，系統性提升農村經濟要素的報酬率。在廣州從化的案例中，流溪河沿線的綠水青山，被整合打造成集游覽景區、戶外運動目的地、森林公園、康養藝術園于一體的復合空間“產品”。農田在維持永久農田性質、保障糧食生產功能的同時，因變為賽事區、景區、體驗區，而具備了多功能價值，邊際報酬大幅提升；農房因改造運營與環境優化而具備了發展民宿的經營性資產價值。

這種“空間多功能性”帶來的價值溢出，改變了要素的預期回報，引導城市資本、人才、消費、技術等要素主動向鄉村流動。城市資本運營鄉村驛站、藝術家入駐改造舊屋、城市咖啡店職員回鄉經營店鋪、市民消費帶動民宿與農產品銷售，皆是要素報酬重構后市場自發生成的結果。“百千萬工程”指揮部通過理順產權關系、“撮合”契約關系、降低城鄉信息不對稱、綜合協調溝通等，降低了城市要素進入農村的風險與成本，加速報酬率趨同，從而將“單向虹吸”扭轉為“雙向哺育”。

農村集體所有制前提下的資源活化

中國農村土地實行集體所有制，這是基本的制度框架。在堅持集體所有制、保障農民權益的前提下盤活鄉村資源，是破解二元結構的題中應有之義。實踐中，則常常遭遇兩難局面：分散的小農戶難以有效對接大市場，而外部資本直接介入，又可能侵害農民利益、觸碰耕地保護紅線。

廣東探索出了第三條路徑：在堅持“集體所有、農戶承包”產權制度基礎上，引入強有力的外部協調力量與新型經營主體，創新農村產權的行使方式與實現形式。廣州從化的鄉村在“百千萬工程”指揮部與村集體統籌協調下，應用新技術為鄉村發展注入了新動能：裝配式建筑技術將閑置農房改造為高品質民宿；儲能技術讓水上船筏實現零排放，成為環保觀光游船;低空無人機將自行車送上山，助力山地體育項目運營，形成特色休閑業態。

在此過程中，農民并未失去土地和房屋產權，而是通過經營權流轉、入股、合作等方式，成為民宿員工、股東，或參與配套服務，共享資源高水平開發帶來的增值收益。這種模式，既避免了征地拆遷帶來的社會矛盾與農民生計轉型風險，又防止了資本下鄉“圈地”可能導致的耕地“非農化”。它通過組織與制度創新，在集體所有制框架內，實現了資源的集約利用、產業的升級迭代和農民收入來源的多元化，為“統分結合”的雙層經營體制注入了新的時代內涵。

實踐表明，破除城鄉二元結構必須進行系統性、集成性的制度創新。廣東“百千萬工程”通過黨政統籌的組織創新，降低了跨部門協同的制度成本；通過空間多功能性開發和新技術引入重構城鄉要素的報酬機制，引導要素雙向流動；通過產權行使方式的經營創新盤活鄉村資源。三者層層遞進，共同構成了一套破解城鄉二元結構的“組合拳”。這條道路，既非回到平均主義的計劃模式，也非走向自由放任的市場模式，而是結合新的技術，探索在有效市場與有為政府之間，找到一條能夠激發社會活力、保障社會公平、促進城鄉共榮的系統性制度創新之路。(作者系北京體育大學教授)