半月談記者 周勉

因為地處山坳，耕種條件很差，湖南省常德市漢壽縣崔家橋鎮永固村村民黃孝勇家的1.5畝稻田，過去幾十年來最高畝產只有300多斤，不到平原地區耕地正常畝產的六分之一。耕地不允許拋荒的規定，讓他每年都不得不“虧錢種糧”，而這種情況在過去一年間發生了改變。

一進一出，效益明顯提升

耕地紅線和林地紅線都是高壓線。一方面，耕地必須嚴守18億畝紅線。另一方面，根據規劃，到2050年我國森林覆蓋率要提高并穩定在26%，林地保有量不少于46.8億畝。但現實中，既有人出于經濟利益考慮“毀林造田”“良田種樹”，也有人出于政策考慮單純為了保面積制造“插花田”“插花林”。

執行過程中的走形變異，本質是部分土地地類與功能價值之間存在錯配。2025年3月，湖南省啟動“構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制改革”(簡稱耕地置換改革)，在常德、岳陽、張家界、益陽和婁底5市開展試點。改革最重要的目的，就是要統籌解決不同地類的數量、質量、生態和布局問題，真正發揮它們的生產和生態價值。

湖南省常德市漢壽縣崔家橋鎮林耕置換公示牌

2025年9月15日，全省首本“林耕置換”不動產權證送到了黃孝勇手中，這意味著他的1.5畝耕地被置換為林地，可以不再種植水稻，而是種植經濟收益更高的油茶。

與永固村相距40公里的漢壽縣圍堤湖蔬菜產業園內，因為各種原因，原本數萬畝連片耕地中卻零星分布著幾百畝林地。“我一共流轉了500多畝地，其中有18畝林地，給蔬菜生產帶來極大不便。”流轉戶李敏杰說，全部置換成耕地后，每年種植蔬菜可以增加收益近2萬元。

“改革就是要宜林則林，宜耕則耕，讓每塊地都‘各司其職’。”漢壽縣自然資源局耕地保護股股長張國華介紹，截至2025年底，全縣已完成林耕置換109畝，目標是2026年置換1000畝，并最終在2029年形成常態化置換機制。

半月談記者了解到，置換必須建立在農戶自愿基礎上，只有當農戶提出申請，且被置換地塊不是生態公益林或基本農田，同時還有等面積的目標地塊，置換才能進行。置換過程中產生的修路、改造等基建費用以及農戶重新生產所需的基本資料由政府承擔。

目前我國各級農業部門發放的各類種糧補貼每畝要高于林業部門補貼，為確保農民利益不受損，漢壽縣專門出臺政策，確保置換受益農戶“5年內補貼金額不變”。“以李敏杰為例，因為種植蔬菜的收益變高了，他需要從18畝置換地未來5年的收益里，每畝每年拿出200元放入縣里的‘林耕置換專項資金池’。”漢壽縣林業局森林資源管理站站長李愛國介紹。對此，李敏杰和另外3名流轉戶都“舉雙手贊成”。

“保數量”，更“提質量”

“湖南省啟動這項改革有兩個前提。”湖南省自然資源廳耕地保護處處長李建國介紹，一是目前全省耕地保有量高出國家下達的保護任務，“保數量”壓力有所緩解。二是湖南在全國率先繪制了“耕林水一張圖”，消除了過去長期存在的同一塊地不同地類的爭議。

在啟動改革前，湖南對“家底”進行了全面分析：在5502.76萬畝耕地中，面臨流失風險的耕地536.68萬畝，其中包括25度以上坡耕地、位于河道等不穩定利用耕地、已實施農業結構調整且收益明顯的耕地等。同時摸清了耕地置換“進出賬”。綜合分析立地、水文、生態、區位等條件，湖南將全省1550.88萬畝優質非耕地資源作為耕地流入空間，將面臨流失風險的536.68萬畝耕地作為置換退出空間。

李建國介紹，全省已累計鋪排試點項目197個，計劃新增耕地16萬畝、提質耕地42萬畝、置換耕地11萬畝。以漢壽為例，當地除林地和耕地置換外，還計劃到2029年實現以下目標：以60-100畝為建設單元進行“小田改大田”“散田變整田”建設，通過土壤改良、暢通溝渠等方式對3.16萬畝耕地進行提質改造;通過全域土地綜合整治，對退化園地、瀝水坑塘、閑置宅基地、廢棄建設用地等統籌恢復耕地1500畝。

此外，試點市州還探索了其他幾種不同模式。包括通過實施補水工程、優化灌溉體系，實現耕地擴面提質的“水地協同”模式;保留蓄洪功能，破解蓄洪垸區開發利用與防洪需要矛盾的“平急兩用”模式;挖潛宜耕低效農用地資源，開發復墾為高產穩產耕地的“低效變高效”模式等。

山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸糧田

2026年，湖南將在全省推廣試點地區經驗做法，全面構建汛旱并防與耕地置換協同推進機制。這項已初見成效的改革舉措，與過往長期推行的耕地占補平衡機制有什么關聯？

“就像一支一共有11人的足球隊。如果有人退出，就必須要有人補充，這是占補平衡。”李建國比喻說，而在11個人當中，誰踢前鋒、誰踢中場，就要根據隊員的特點來定，這是置換改革的核心要義。

林耕置換施工現場

中央農村工作會議強調，“加強耕地保護和質量提升”“千方百計促進農民穩定增收”。湖南在“十五五”開局之年向全省推廣耕地置換改革，希望通過“造地”來激發發展動能、促進群眾受益。

“要按照‘先進后出、進好于出、進出平衡’的邏輯推動改革。”李建國解釋，要堅持優質耕地流入應先于耕地退出，堅持流入的耕地質量好于退出的耕地，堅持先縣域、后市域、再省域，以期實現穩定耕地總量、提升耕地質量的目標。

改革過程中，尤其要注意統籌“人、地、水、產”關系。要綜合考慮農村人口變化趨勢、不同地區水利灌溉條件和土地空間適宜性、各地農民不同的種植意愿，注重產業導入和培育，做到“宜耕則耕、宜園則園、宜林則林”。

湖南省自然資源廳廳長李全勝表示，對流入的耕地要引導發展農業適度規模經營；對置換出的耕地要引導發展名優特新等特色產業，切實提升一進一出“兩塊地”的經濟效益，讓湖南農業發展呈現“山頂林戴帽、山中果纏腰、山下噸糧田”的可喜局面。